《杭州市公共汽車客運管理條例》（以下簡稱《條例》經(jīng)修訂，并經(jīng)批準，已于2013年5月1日起正式施行。《條例》的出臺對規(guī)范杭州市城市公共客運管理，深入推進公交優(yōu)先政策的落實，改善城市公共交通發(fā)展環(huán)境，促進城市公交健康和可持續(xù)發(fā)展起到積極作用。為廣泛、深入地做好《條例》的學習、宣傳和貫徹實施工作，全面推進品質(zhì)公交建設，提高公交出行的吸引力和滿意率，公交集團根據(jù)上級有關部門的要求，并結合公交實際，于本月初專門發(fā)文，組織集團公司各級及廣大員工開展了《條例》學習宣貫工作，對《條例》的指導思想、工作要求做了深入學習，并成立《條例》宣貫工作領導小組，負責《條例》的學習宣傳和貫徹實施，確保《條例》得到深入貫徹實施。
附件：
關于《杭州市公共汽車客運管理條例（草案）》的說明
（2012年10月30日在杭州市第十二屆人民代表大會常務委員會第三次會議上）
杭州市交通運輸局局長 范建軍
主任、各位副主任、秘書長，各位委員：
我受杭州市人民政府的委托，對市人民政府提請審議的《杭州市公共汽車客運管理條例（草案）》（以下簡稱《條例》）作如下說明：
一、修訂的必要性
（一）是貫徹落實市委市政府公交優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的需要
公共交通是城市重要的基礎設施，是關系人民群眾生產(chǎn)生活的社會事業(yè)。《杭州市城市公共客運管理條例》（以下簡稱原《條例》）自2000年10月15日施行以來，對規(guī)范我市城市公共客運管理，改善公交服務方式和服務水平，提高公交出行率和滿意率，促進公共汽車客運事業(yè)的發(fā)展發(fā)揮了積極的作用。
2004年以來，市委、市政府倡導和實施優(yōu)先發(fā)展城市公共交通戰(zhàn)略，先后發(fā)布了《關于構建“城市公交優(yōu)先”體系解決市民“出行難”問題的實施意見》（市委發(fā)[2004]34號）和《關于深入實施公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略打造“品質(zhì)公交”的實施意見》（市委[2010]5號），明確了我市公共交通體系建設的指導思想和總體目標，在宏觀上對公共交通體系建設作出了部署，對我市公交事業(yè)發(fā)展提出了新的要求。為貫徹落實市委、市政府的決策部署，有必要根據(jù)當前公共交通管理的實際情況修訂原《條例》。
（二）是完善公共交通管理體系的需要
原《條例》受制于當時的公共交通發(fā)展實踐，從目前來看有較大局限性。在立法理念上，該地方性法規(guī)僅僅針對城市的公共客運，已不能體現(xiàn)當前構筑城鄉(xiāng)一體化公共交通的要求；在規(guī)范體系上，當時尚不存在軌道交通、公共汽車、出租汽車、水上巴士、公共自行車共存的城市大公共交通體系，故雖名為“公共客運”，但內(nèi)容上僅限“公共汽車和電車”。隨著我市地鐵的即將運營，對“五位一體”大公共交通體系下的公共汽車客運管理提出了新的要求，故修訂原《條例》實屬必要。
（三）是規(guī)范公共汽車客運管理的需要
近年來，我市積極實施“公交優(yōu)先”發(fā)展戰(zhàn)略，通過規(guī)劃、建設、管理、素質(zhì)“四管齊下”及“一購買兩聯(lián)動”等政策措施，使我市公共交通得到了快速發(fā)展，2006年至2011年，市政府共購買服務近50億（不含蕭山、余杭區(qū)），場站建設投入每年4-5億。截至2011年底，市區(qū)（含蕭山、余杭區(qū)）已擁有548條公交線路，7519輛公共汽車，公交線路長度達9070.18公里，年客運量13.13億人次，萬人公交車擁有率達18標臺。但隨著杭州經(jīng)濟和社會的快速發(fā)展，城市規(guī)模的擴大，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的發(fā)展和公共交通體系結構的調(diào)整，交通“兩難”問題日益突出，社會公眾對公交服務提出了更高的要求，公共汽車客運面臨著許多新情況、新問題。修訂原《條例》，對規(guī)范公共汽車客運服務行為，維護經(jīng)營者和乘客的合法權益，推進我市公共交通的健康發(fā)展，很有必要。
二、起草過程和起草依據(jù)
（一）起草過程
修訂原《條例》列入市人大常委會、市政府2012年度立法計劃后，市法制辦會同市交通運輸局、市公交集團開展了立法前期調(diào)研，先后考察了南京、常州、上海、廣州、深圳等地的公共汽車客運發(fā)展情況。此后，市公交集團起草了《條例（修訂草案）》的初稿，上報市交通運輸局。7月，市交通運輸局將經(jīng)其修改的《條例（修訂草案）》正式上報市政府。市法制辦在對《條例（修訂草案）》初步審核后，普發(fā)征求了市人大常委會辦公廳、市人大常委會法工委、市政協(xié)辦公廳，市政府各部門、各直屬單位，各區(qū)、縣（市）政府的意見和建議。根據(jù)《杭州市人民政府關于對涉及群眾切身利益的行政規(guī)章和公共政策實行事前公示的通知》（杭政函[2007]227號）的要求，還在市政府門戶網(wǎng)站上公開征求社會各界的意見。8月14日，市法制辦召開座談會，聽取了相關管理部門、部分區(qū)縣代表的意見和建議；22日，到富陽市進行了調(diào)研，聽取了相關方面的意見和建議。10月9日，市政府第六次常務會議審議原則通過了《杭州市公共汽車客運管理條例（草案）》。
（二）起草依據(jù)
1、《浙江省道路運輸條例》
2、《國務院辦公廳轉發(fā)建設部等部門關于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通意見的通知》（國辦發(fā)[2005]46號）
3、《關于深入實施公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略打造“品質(zhì)公交”的實施意見》（市委[2010]5號）
三、主要內(nèi)容說明
《杭州市公共汽車客運管理條例（草案）》［以下簡稱新《條例（草案）》］分總則、規(guī)劃和建設、設施管理、線路及線路營運權、營運秩序、監(jiān)督檢查、法律責任和附則，共八章，六十四條。主要內(nèi)容說明如下：
（一）關于新《條例（草案）》的名稱
原《條例》名稱為《杭州市城市公共客運管理條例》。但從內(nèi)容看，只對城市公共交通中的公共汽車的客運管理作出規(guī)范，并未涵蓋全部城市公共客運交通工具。隨著我市公共交通的快速發(fā)展和交通結構的調(diào)整，特別是軌道交通、水上巴士、公共自行車等公共交通工具的出現(xiàn)，原《條例》名稱已無法適應“五位一體”公交客運體系的需要。從實際考慮，將原《條例》名稱修改為《杭州市公共汽車客運管理條例》，使新《條例》的定位更加準確，并為今后對軌道交通、水上巴士、公共自行車等其他公共交通工具的客運管理地方立法預留了空間。
（二）關于公共汽車客運專項規(guī)劃
構建“五位一體”、“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”的公共交通體系，促進公共汽車客運事業(yè)健康、穩(wěn)定、有序發(fā)展，科學、合理地制定公共汽車客運專項規(guī)劃是前提。新《條例（草案）》在公共汽車客運專項規(guī)劃管理上作了較為詳細的規(guī)定。
一是在規(guī)劃編制權限上，第八條明確市區(qū)范圍內(nèi)的公共汽車客運專項規(guī)劃、跨市區(qū)與縣（市）和跨縣（市）的公共汽車客運專項規(guī)劃在市級層面統(tǒng)一編制；而各縣（市）區(qū)域內(nèi)的公共汽車客運專項規(guī)劃，則由各縣（市）自行編制。如此規(guī)定，既有利于實現(xiàn)公共交通的統(tǒng)籌安排，又有利于各縣（市）根據(jù)各自發(fā)展狀況滿足本地居民的出行偏好。
二是在規(guī)劃編制主體上，鑒于本次機構改革秉承大交通發(fā)展理念，已將公共交通的行政主管部門從城市管理行政主管部門調(diào)整為交通運輸主管部門，所以新《條例（草案）》將規(guī)劃編制的主體確定為交通運輸主管部門，由交通運輸主管部門會同相關部門編制公共汽車客運專項規(guī)劃。
三是在規(guī)劃編制程序上，第十條要求交通運輸主管部門在組織編制規(guī)劃草案過程中，應當將草案向社會公示，公示時間不得少于30日，采取論證會、聽證會或其他方式征求社會各方面的意見，以充分保障公眾的知情權、參與權。
（三）關于實施公交優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的制度保障
實施公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，打造“品質(zhì)公交”是實踐“以人為本”理念的具體體現(xiàn)，是緩解交通“兩難”問題，改善城市人居環(huán)境的重要舉措。新《條例（草案）》第六條規(guī)定“本市實施公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略”，在實施公共汽車客運優(yōu)先發(fā)展方面主要體現(xiàn)為：
一在公共財政保障方面，第六條和第十五條分別規(guī)定，市、區(qū)、縣（市）人民政府應當將公共汽車客運事業(yè)發(fā)展所需資金納入公共財政體系，將公共汽車客運服務設施建設資金納入年度財政保障體系。同時還規(guī)定，各級政府應當采取措施鼓勵、支持社會資金參與設施建設，并給予合理投資回報。使用財政性資金建設的公共汽車客運服務設施，應當免費提供給經(jīng)營者使用。
二在公共汽車客運設施用地保障方面，針對目前場站建設相對滯后，無法滿足公交發(fā)展的需求，車輛進場停保難矛盾十分突出的問題，第十二條規(guī)定公共汽車客運專項規(guī)劃確定的場站用地符合劃撥用地目錄規(guī)定的，可以采取劃撥方式供地；第十三條規(guī)定，經(jīng)市或縣（市）政府批準，在確保公共汽車客運服務設施用地功能及規(guī)模的基礎上，對公共汽車客運服務設施用地可依法進行綜合利用，提高土地利用效率。
三在路權優(yōu)先保障方面，第十七條規(guī)定公安機關交通管理部門應當會同交通運輸主管部門根據(jù)城市道路通行情況、公共汽車客運流量，劃定公交專用車道，并設置專用車道標志。符合條件的單向機動車道，應當設立逆向公交專用車道，保證公共汽車的雙向通行；符合條件的主要道口，應當設置公共汽車優(yōu)先通行的標志、信號裝置。
四在推進市域公交和杭州都市圈公交一體化方面，第二十九條確立了跨區(qū)域公交線路延伸工作的管理機制，即市區(qū)（不含蕭山區(qū)、余杭區(qū)）客運線路需要延伸至各縣（市）的，由市交通運輸主管部門會同市公安機關與有關縣（市）協(xié)商提出方案，報市人民政府確定。蕭山區(qū)、余杭區(qū)、各縣（市）公共汽車客運線路需要延伸至其他縣（市）的，由途徑地交通運輸主管部門、公安機關共同提出方案，報同級人民政府確定。本市公共汽車客運線路需要延伸至毗鄰城市的，由市交通運輸主管部門會同市公安機關與毗鄰城市的公共客運行政主管部門、公安機關協(xié)商提出方案，報市人民政府確定。
（四）關于線路營運權
根據(jù)2012年7月1日起施行的《浙江省道路運輸條例》的規(guī)定，公共汽車客運屬于道路運輸經(jīng)營范圍，“公共汽車客運線路營運權應當采取招標等公平方式授予經(jīng)營者。”因此，新《條例（草案）》第二十八條第二款規(guī)定，公共汽車客運線路營運權由道路運輸管理機構通過招標等公平競爭方式授予。不適合招標或招標不成的，道路運輸管理機構可以采取直接授予線路營運權方式確定經(jīng)營者。
新《條例（草案）》增加了線路營運權期限為8年的規(guī)定。對線路經(jīng)營權設定期限，有利于開展對經(jīng)營企業(yè)的服務質(zhì)量考核評價，強化企業(yè)的責任意識。對服務質(zhì)量低劣的企業(yè)，也可以營運權期限為依據(jù)，予以裁汰。在期限長短的確定上，各地的規(guī)定也不一致，例如寧波最長為10年，上海和廣州最長為8年，哈爾濱為7年，深圳為5年，蘇州為3到5年。新《條例（草案）》起草時，綜合各地的經(jīng)驗，根據(jù)我市公共汽車客運的管理實踐，參照《浙江省道路運輸條例》關于出租汽車經(jīng)營權期限的規(guī)定，明確公共汽車客運線路營運權的期限為8年。
按照《杭州市市政公用事業(yè)特許經(jīng)營條例》的規(guī)定，公共汽車屬于直接關系公共利益、涉及公共資源配置的市政公用項目，可以實行特許經(jīng)營。因此，新《條例（草案）》第二十八條第五款同時規(guī)定，公共汽車客運線路營運權可按市政公用事業(yè)特許經(jīng)營法律、法規(guī)的規(guī)定實行特許經(jīng)營。
（五）關于對公交企業(yè)營運的監(jiān)督管理
公共汽車客運屬于政府向社會公眾提供的基本公共服務產(chǎn)品，不能完全利用市場機制來實現(xiàn)供給的效率性，因此對經(jīng)營者進行有效的監(jiān)督管理，是確保公共財政資金使用效率、提高公共汽車客運服務質(zhì)量的關鍵。因此，為加強對公交企業(yè)的營運監(jiān)管，新《條例（草案）》設定了服務質(zhì)量考核制度和成本監(jiān)審制度，服務質(zhì)量考核和成本監(jiān)審直接與公交經(jīng)營者的經(jīng)營權和經(jīng)營收入聯(lián)系，可以彌補市場競爭的不足，促進公交企業(yè)降低經(jīng)營成本，提高經(jīng)營效率，確保服務質(zhì)量。第五十四條規(guī)定，交通運輸主管部門應當每年對公共汽車客運經(jīng)營者的安全生產(chǎn)、車輛和客運服務設施維護、乘客滿意度、投訴處理、信息化建設、遵章守紀、行業(yè)維穩(wěn)等進行服務質(zhì)量考核評議。服務質(zhì)量考核評議結果應當及時向社會公布，并作為授予、撤銷線路經(jīng)營權和購買公共服務的重要依據(jù)。同時，服務質(zhì)量考核評議結果通報給同級財政部門和公共汽車客運經(jīng)營者出資方，作為聘任或解聘經(jīng)營者高級管理人員及決定其薪酬事項的重要依據(jù)。第五十五條規(guī)定，交通運輸主管部門應當會同財政、物價、審計等部門建立規(guī)范的經(jīng)營者成本費用評價監(jiān)審制度，并依照評價監(jiān)審成本，建立科學合理的價格和政府購買公共服務機制。經(jīng)營者承擔社會福利和完成政府指令性任務、因票價限制造成的政策性虧損，由市、區(qū)、縣（市）政府按照監(jiān)審確定的成本給予補償，在實現(xiàn)社會公益同時確保經(jīng)營者正常經(jīng)營。
（六）關于營運秩序
為了規(guī)范公共客運市場秩序，保證經(jīng)營者向社會提供安全、便捷和舒適的公交服務，維護乘客和經(jīng)營者的合法權益，新《條例（草案）》第三十四條至第四十二條分別從經(jīng)營者安全管理職責、營運要求、行車作業(yè)計劃、安全規(guī)范、服務規(guī)范、車輛要求、從業(yè)人員作業(yè)規(guī)范等方面，規(guī)范公交經(jīng)營者經(jīng)營服務行為。第四十三條對乘客的乘坐規(guī)范作出了規(guī)定，對影響公共汽車運行安全的行為，如妨礙駕駛、攜帶危險物品、損害車輛設備、行為能力受限人群單獨乘車等作出了明確的禁止性規(guī)定；對影響營運秩序的行為，如乞討、賣藝、散發(fā)宣傳品、吸煙、隨意吐痰等行為，也納入了禁止范圍。基于以人為本的理念，雖然禁止乘客攜帶犬、貓等動物乘車，但對視力障礙乘客使用的導盲犬，只要攜帶了證明文件并采取了保護措施，允許乘坐公共汽車，體現(xiàn)了公共服務的均質(zhì)性、平等性和人性化。
此外，新《條例（草案）》還對公交營運的收費定價、應急疏運、監(jiān)督檢查，以及法律責任等內(nèi)容進行了規(guī)定。
以上說明和《杭州市公共汽車客運管理條例（草案）》，請予審議。
